Wednesday, August 29, 2012

The Andean Parliament vs The Nordic Parliament on Court of Monarchs and Structures on Organized Crime

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Revista de Derecho

Print version ISSN 0121-8697

Rev. Derecho no.32 Barranquilla July/Dec. 2009

ARTÍCULO DE DIVULGACIÓN/ DISCLOSURE ARTICLES

LAS ELECCIONES DIRECTAS EN EL PARLAMENTO ANDINO
UN CAMINO PARA FORTALECER SU PAPEL COMO INSTITUCIÓN PROMOTORA DE LA INTEGRACIÓN
Direct elections in the Andean parliament, a path to strengthen your role as a developer of integration instititucion

Silvana Insignares Cera*
* Abogada Universidad del Norte, máster en Gestión del Comercio Internacional de la Universidad de Valencia, doctoranda en Derecho de la misma Universidad. Profesora investigadora, adscrita al Grupo de Investigación en Derecho y Ciencia Política (GIDECP), categoría B de Col-ciencias, de la Universidad del Norte. Dirección postal: Universidad del Norte, km 5, vía a Puerto Colombia, A.A.1569, Barranquilla (Colombia).insignaress@uninorte.edu.co
Fecha de recepción: 8 de abril de 2009
Fecha de aceptación: 9 de septiembre de 2009
Resumen
El Parlamento Andino atraviesa por una serie de inconvenientes que le impiden cumplir su papel como órgano fundamental e institución promotora de la integración andina. A pesar de los intentos plasmados en los tratados constitutivos de la Comunidad, no se ha podido lograr que irradie su identidad legitimadora y fortalezca el carácter democrático fundamental para la evolución del proceso de integración en la Comunidad Andina. Las elecciones directas son una herramienta para que el Parlamento Andino se convierta en un pilar a nivel de las instituciones comunitarias, que permita reforzar el concepto de ciudadanía andina, así como la participación política de los pueblos de los Estados miembros, para que no continúen de espaldas al proceso unificador y se conviertan en pueblo unitario, actor relevante de la comunidad internacional.
Palabras clave: Parlamento Andino, Parlamento Europeo, integración, elecciones directas, legitimidad democrática, tratados constitutivos.
Abstract
The Andean Parliament as a body within the Andean integration is going through a number of drawbacks that prevent it from fulfilling its role as the promoter, of Andean integration despite the attempts that have led to the Constitutive Treaties of the Community, has not been able to achieve legitimization of their identity of strengthen the democratic character essential to the development of such processes. The purpose of tools such as direct elections, precisely, is becoming a key player at the EU institutions, but more important is to strengthen the Andean concept of citizenship and political participation of people who can not continue back to this unifying process it makes an actor at the level of the international community.
Keywords: Andean Parliament, European Parliament, integration, direct elections, democratic legitimacy, treaties.
INTRODUCCIÓN
Al analizar los diferentes procesos de integración, especialmente los latinoamericanos, se puede inferir que la búsqueda más importante de estos no se centran en aspectos puramente económicos, sino que trasciende hacia el bienestar del pueblo de los países miembros que lo conforman, esto se ve reflejado ampliamente en la integración europea (CEE, CEEA, 1957, CECA, 1951)1 que desde sus inicios y a través de sus distintos tratados constitutivos ha procurado salvaguardar, además del beneficio económico, el interés de los distintos pueblos que la integran.
En América Latina, la conformación del Pacto Andino tuvo como principal motivación la cooperación económica y la búsqueda de un mercado común, objetivo de difícil desarrollo toda vez que la armonización de las políticas nacionales se encuentran fuertemente influidas por la voluntad política, que no siempre está dispuesta a plantearse conceptos de soberanía diferentes a lo que entendemos hoy en día y que distan en proporción a lo entendido por soberanía clásica. Por consiguiente, como todo proceso de integración, debía conformar entidades de carácter supranacional independientes de los Estados miembros, que se fortalecerían con las competencias transferidas por parte de los mismos Estados que la componen.
El presente artículo se enfoca el análisis en las distintas instituciones andinas, en especial del Parlamento Andino, y en las elecciones directas como una herramienta útil a implementar por parte de cada uno de los Estados miembros para activar el potencial de dicho Parlamento en cuanto impulsor de la integración. Para esto es necesario analizar su referente europeo, a fin de entender las similitudes y diferencias sobre los aspectos que influyen directamente en su posicionamiento y evolución, de conformidad con los objetivos establecidos al interior de los respectivos tratados constitutivos. Todo ello con objeto de obtener una posición jurídica clara sobre el modelo a seguir sin dejar de lado el establecimiento de unas garantías mínimas con las que debe contar el Parlamento Andino en aras de servir de órgano democratizador de la integración latinoamericana
1. SISTEMA ANDINO DE INTEGRACIÓN
El Sistema Andino de Integración (SAI, 1996)2 es la estructura en la cual reposa el proceso de integración andino. Todas las instituciones que se encuentran dentro de este sistema buscan trabajar de manera coordinada, facilitando el cumplimiento de las metas planteadas a través de los diferentes instrumentos jurídicos que hacen parte de este esquema. Así, cada una asume competencias y atribuciones propias del ejercicio de las funciones y objetivos encomendados a través del Derecho originario de la Comunidad. (Velásquez, 2004, p. 15).
1.1. Aproximación a sus principales instituciones
Marco jurídico andino
El ordenamiento jurídico andino empieza a construirse a partir del Acuerdo de Cartagena de 1969, que establece la conformación de los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración. El SAI está integrado por el Consejo Presidencial Andino; el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores; la Comisión de la Comunidad Andina; la Secretaría General de la Comunidad Andina; el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina; el Parlamento Andino; el Consejo Consultivo Empresarial; el Consejo Consultivo Laboral; la Corporación Andina de Fomento; el Fondo Latinoamericano de Reservas; el Convenio Simón Rodríguez, los Convenios Sociales adscritos al mismo sistema y los demás que se creen en este marco; la Universidad Andina Simón Bolívar; los Consejos Consultivos que establezca la Comisión; y, los demás órganos e instituciones nacidos en el marco de la integración subregional andina.
A partir de este momento, los países miembros del acuerdo deben plantearse una serie de aspectos para conformar esa Comunidad Andina. Entre los que se encuentran: dotar de elementos de su-pranacionalidad a las nuevas instituciones conformadas a través de la definición del ejercicio de las competencias atribuidas y de la revisión del concepto de soberanía que entonces deben asumir los países. En palabras del profesor Quindimil López, " ... el ejercicio de competencias de la Comunidad Andina, como organismo internacional de integración implica la cesión de competencias soberanas, de manera convencional, a los órganos e instituciones de la Comunidad Andina en determinadas materias de interés común para los países miembros; por otro lado, la personalidad jurídica de la Comunidad Andina es funcional, es decir, está limitada a los objetivos fijados por el Acuerdo de Cartagena y desarrollados por el ordenamiento jurídico andino". Esto lleva a plantear claramente la posición del nuevo ordenamiento comunitario: frente al orden interno de cada uno de los países miembros y ante la necesidad de fortalecer la supranacionalidad y la institucionalidad creada a través del Acuerdo de Cartagena, debe establecerse al interior de los ordenamientos de los Estados partes un orden jerárquico de carácter superior regido por la norma comunitaria.
De la misma manera, al analizar el acuerdo y las funciones atribuidas a cada una de las instituciones se observa claramente la división de poderes entre estas. Así el poder ejecutivo está representado por el Consejo Presidencial Andino, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad Andina, los cuales son los órganos de dirección y decisión; la Secretaría General de la Comunidad Andina, órgano ejecutivo y de apoyo técnico; el Tribunal Andino de Justicia, que se ocupa de la funciones jurisdiccionales, y el Parlamento Andino, como órgano deliberante (Comunidad Andina, 2009).
El proceso normativo continúa marcado por etapas de crisis a nivel de los países miembros que dan origen a la evolución del marco jurídico comunitario, puesto que se establece un Protocolo Modificatorio al Acuerdo de Cartagena que permite entregar mayores y determinadas competencias a los órganos ya creados.
De esta manera, en 1996 se firma el denominado Protocolo de Trujillo que incluye modificaciones entre las cuales se destaca el cambio de la denominación de algunas instituciones como el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, que pasa a denominarse Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina; así mismo, el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, pasa a denominarse como el de la Comunidad Andina. Lo más relevante a destacar es precisamente la creación de la Comunidad Andina creada por Estados soberanos y por los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración (Tangarifé, 2005, p. 82).
El ordenamiento jurídico continúa su formación a través de diferentes protocolos, entre los que se encuentra el Protocolo de Sucre de 1997, que delinea nuevos objetivos y mecanismos a implementar dentro de la Comunidad Andina. Una de las normas jurídicas más relevantes dentro de este ordenamiento es el Tratado de creación del Tribunal Andino de Justicia, que lo consolida como el órgano de carácter jurisdiccional dentro del sistema, dotado de herramientas jurídicas según el ejercicio de las acciones de nulidad, incumplimiento, y la competencia de interpretación prejudicial. Por otra parte, el Protocolo Modificatorio del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena de 1996, en su artículo 1 señala la composición del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. A partir de este momento, se establece de manera clara el sistema jurídico uniforme que rige la integración andina. Como lo menciona el profesor Sáchica un régimen jurídico uniforme implica: " 1) una normatividad específica, completa y autónoma; 2) una organización propia que dinamice esa normatividad, sirviéndole de brazo ejecutivo, en función del proceso integracionista; 3) unos mecanismos eficaces de control jurídico que reproduzcan y mantengan la legalidad del proceso" (Sáchica, 1985, p. 119).
En 1997 se crea el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, que es modificado y reforzado en sus atribuciones a través del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino. Este surge por la necesidad de adecuar las instituciones andinas a las necesidades actuales del proceso integrador, otorgándole personalidad jurídica internacional. A partir de este protocolo adicional queda claro el papel del Parlamento dentro del proceso integracionista andino.
El marco jurídico andino se estructura como verdadero Derecho Comunitario conformado por un Derecho originario y uno derivado; son parte del primero, los tratados constitutivos con sus protocolos adicionales o modificatorios, y del segundo, las decisiones, resoluciones y convenios de complementación industrial.
A partir de lo anterior, se plantea una discusión sobre las fuentes del Derecho Comunitario, lo que necesariamente lleva a analizar el artículo 1 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia Andino, que establece cómo se encuentra comprendido el ordenamiento jurídico de la comunidad. En este artículo se menciona parte del acervo comunitario sin realizar otra distinción distinta de la que pueda hacer el intérprete. Sin embargo, al revisar su contenido se entiende claramente que es en el punto de partida del nacimiento del Derecho Andino.
Esta misma situación se presenta en el Derecho Internacional respecto de sus fuentes que son de creación doctrinal y toman como referente la enumeración que realiza el artículo 38 del Estatuto del Tribunal de Justicia. Esta no es suficiente, por una parte, porque no se menciona claramente que esas sean las únicas fuentes, como tampoco clarifica que la enumeración sea taxativa y que, adicionalmente, no sea excluyente. Con ello puede tomarse como referente la situación presentada en el Derecho Internacional, para señalar que la enumeración establecida por el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia Andino no excluye otras normas o disposiciones que puedan incluirse dentro del Derecho derivado, que pueden hacer parte de la estructura de las fuentes del Derecho Comunitario Andino, aunque no se encuentran expresamente enunciados dentro del sistema.
Esta posición se sostiene en aras de lo que señala el profesor (Tangarife, 2005): ". el artículo 6 del Acuerdo de Cartagena, al crear el Sistema Andino de Integración, señala que el mismo está conformado por órganos e instituciones tales como el Parlamento Andino, la Corporación Andina de Fomento, el Fondo Latinoamericano de Reservas, el Convenio Simón Rodríguez, los cuales también tienen desarrollo normativo en artículos posteriores de dicho acuerdo. No resulta lógico a la luz del ordenamiento jurídico andino que los órganos e instituciones tengan creación constitucional y asignación de funciones en el Acuerdo de Cartagena, pero, sin embargo, sus tratados o convenios constitutivos estén excluidos del ordenamiento comunitario, a pesar de establecer derechos y obligaciones para los países miembros y para sus habitantes"3.
Instituciones andinas
■ Consejo Presidencial Andino
Su institucionalidad emana del artículo 6 del Acuerdo de Cartagena; sin embargo, solo en 1990 en una reunión de mandatarios celebrada en Machu Pichu se conforman las Cumbres de Presidentes a través de la creación del Consejo Presidencial Andino.
Su objetivo principal es evaluar, impulsar y orientar la integración, así como concertar acciones en asuntos de interés común (Acuerdo de Cartagena, 1990).
De la misma manera precisa que el Consejo, para lograr sus objetivos, debe pronunciarse a través de directrices que se deben incorporar en el ordenamiento jurídico andino. En desarrollo de esa institucionalidad se establece su funcionamiento, sede, composición, proyección interna y externa, para posicionarlo como un escenario político por excelencia. Esto conlleva aspectos positivos y negativos que se ven reflejados en la periodicidad de sus reuniones; debe considerarse la realización de una programación semestral y no anual, como hasta ahora se vienen desenvolviendo, ya que a través de estos encuentros se pueden aliviar tensiones en las relaciones internacionales entre sus miembros.
■ Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores
Su creación surge en una reunión de cancilleres de 1979, donde se elabora y aprueba un instrumento constitutivo de esta institución. Este órgano tiene naturaleza normativa dentro del Sistema Andino de Integración que comparte con la Comisión de la Comunidad Andina. Dicha atribución se le concede a partir del Protocolo de Trujillo que entra en vigencia en 1997, otorgándole la capacidad legislativa en materia de política exterior.
El Consejo Andino expresa su voluntad a través de declaraciones y decisiones; no son las primeras de carácter vinculante, y las segundas son consideradas verdaderas normas jurídicas, que se incorporan en el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena. Cabe resaltar que a partir de su constitución se puede entender una coordinación institucional entre el Consejo Presidencial Andino y el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. Con ello, según afirman algunos autores (Insignares, 2008, p. 315), se logra la vinculación de los países en las políticas de Estado a través del ejercicio de las funciones encomendadas a cada uno de estos órganos del sistema.
■ Comisión de la Comunidad Andina
Creada a partir del Acuerdo de Cartagena de 1978, que le otorga la naturaleza de órgano legislativo dentro del sistema; era el máximo órgano del Acuerdo de Cartagena hasta la creación de los demás instituciones, que se fortalecen a partir del Protocolo de Trujillo de 1996. Se le otorga la facultad de ejercer diferentes funciones que bien podrían agruparse como políticas, normativas, administrativas, de control y presupuestarias (Quindimil, 2006, p. 78).
Al analizar la composición de la Comisión definida en la Decisión 471 de 1999, se puede inferir el componente intergubernamental de su conformación, que se materializa en el artículo 2 de la mencionada norma (Decisión 471, 1999)4.
En este artículo se señala que la Comisión está constituida por un representante plenipotenciario, premisa, que como bien lo anota el profesor Quindimil, lleva a la necesidad de definir en qué consiste la representación plenipotenciaria (Convención de Viena, 1969)5.
La Convención de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados define, de manera clara, que debe entenderse por plenipotenciario a aquel que detente plenos poderes, esto genera cierta desigualdad respecto a la mencionada representación, pues depende del respectivo país miembro el envío de un funcionario con un determinado rango jerárquico dentro de su respectivo Gobierno y que usualmente puede no coincidir con el representante enviado por otro miembro.
■ Secretaría General
Es el órgano que ostenta las competencias ejecutivas y de control dentro del sistema. A través del Protocolo de Trujillo se incorpora la figura del Secretario General, quien asume entre otras, las funciones de ser el soporte técnico, tener a su cargo la representación jurídica de la Secretaría General, etc. (Decisión 409, 1997)6. Las decisiones de la Secretaría General se emiten a través de resoluciones que entran a formar parte del Derecho Andino. Así mismo, desde su creación detenta la naturaleza de ser un órgano de carácter supranacional.
■ El Tribunal de Justicia
Es el órgano de carácter jurisdiccional dentro del sistema, inicia sus actividades desde 1979 y tiene competencias adicionales otorgadas a partir del Protocolo Modificatorio del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, aprobado en mayo de 1996. Por tanto, tiene jurisdicción obligatoria y exclusiva para todos los Estados miembros, lo que trae como consecuencia directa que las sentencias o laudos proferidos por el tribunal no requerirán de homologación o exequátur por parte de los países miembros. Esto, sin duda, es uno de los grandes avances que la integración andina ha aportado a la evolución del Derecho, ya que garantiza la seguridad jurídica así como su armonización e integración, requisitos indispensables dentro de la globalización. De la misma manera, refuerza los aspectos supranacionales presentes en la Comunidad Andina. Así, el marco competencial puede trazarse de conformidad con las funciones que le corresponde realizar, que en palabras del profesor Quindimil, son el control de legalidad comunitaria andina, del cumplimiento de Derecho Andino, de la aplicación uniforme del Derecho Andino. (Quindimil, 2006, p. 107).
■ El Parlamento Andino
Es el órgano deliberante dentro del sistema creado en 1979, y conformado por los representantes de los países miembros elegidos; en principio, por los respectivos Congresos nacionales, situación que se modifica a través del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de 1997, que instituye la obligación de realizar elecciones directas a través de sufragio universal. En este mismo protocolo se establece la naturaleza y funciones del Parlamento Andino. La importancia de este órgano dentro del sistema marca la pauta para entender hasta donde podría llegar el proceso integrador andino, así como sus pilares débiles, entre los que se encuentran, la falta de participación directa del pueblo dentro de este esquema, que lleva a plantear la necesidad de realizar ajustes institucionales para continuar en los siguientes niveles que plantea la integración. (Quindimil, 2006, p. 78).
2. EL PARLAMENTO EUROPEO COMO REFERENTE EN LA CONSTRUCCIÓN DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA
El Parlamento Europeo encarna el principio democrático en la estructura institucional de la Unión Europea, con lo cual sus competencias han sido incrementadas desde la fecha de su constitución hasta en la actualidad, aunque esto no ha evitado que aun sea objeto del déficit democrático. Por esto se intenta a través del sufragio de sus ciudadanos mantener ese carácter de legitimidad propio de esta institución. Su papel dentro de la integración europea es tan importante que se le ha dado la función de ser el órgano impulsor de la unión; por esto no es considerado como una simple asamblea general de una organización internacional, sino que sus competencias le permiten tener un poder de codecisión legislativa y de control político diferentes a los modelos organizativos internacionales.
Por consiguiente, dentro de la estructura institucional europea se encuentran el fundamento de la estructura institucional de la Comunidad Andina donde el Parlamento Europeo es el referente necesario dentro de la integración, puesto que es necesario lograr una convergencia tanto hacia el ámbito económico como sobre la legitimidad política; esta última necesariamente debe cimentarse sobre unas bases sólidas de un órgano institucional que represente realmente la voluntad popular.
En virtud de lo anterior, al revisar los otros tipos de integraciones y no tanto de órganos de manera aislada, como es el Parlamento Latinoamericano, necesariamente se debe tomar el referente del Parlamento Europeo en cuanto a sus parámetros de conformación, competencia y estructuras; debe servir de guía conforme a la atribución de poderes, lo que le permitiría al Parlamento Andino ejercer plenamente en condición de órgano principal del Tratado Constitutivo del Acuerdo de Cartagena.
La posición que cumplen los Parlamentos dentro de la integración es claramente definida por (Barros, 1989, p. 17-18) cuando señala que la integración no es suficiente en sí misma para declarar su legitimidad, sino, por el contrario, son los actores políticos y sociales quienes a través de la participación en estos procesos otorgan la legitimidad, pues es la creencia popular lo más importante para alcanzar este objetivo.
De esta manera, los Parlamentos siempre son considerados una forma de expresión de la voluntad política de los pueblos, en la que el sufragio universal se constituye en un vehículo para materializar a través de los partidos políticos esta representación popular.
Sin embargo, es claro que a pesar de las dificultades con las que se enfrenta el Parlamento Europeo en cuanto a su proceso electoral, se permite distinguir intentos de establecimiento de principios comunes y aproximaciones a la regulación de distintos aspectos electorales según se plasma en el Acta Electoral Europea de 2002. Al respecto, la profesora Mangas Martín plantea que en esta acta se puede entender algunos principios predeterminados con las siguientes opciones:
1. La elección tiene que ser por sufragio universal, directo y secreto.
2. El modo de escrutinio es proporcional.
3. Las circunscripciones electorales pueden ser según las características nacionales: únicas (España, Dinamarca, Francia, Luxemburgo, Países Bajos, Grecia y Portugal), o mediante subdivisiones, por ejemplo, regionales (Alemania, Bélgica e Italia), sin que una u otra opción desvirtúen el carácter proporcional del sistema electoral europeo.
4. Se puede permitir la votación de listas con voto de preferencia; así, en algunos Estados la lista está bloqueada (España, Francia, Grecia y Portugal), en otros el elector puede expresar sus preferencias (Dinamarca, Italia, Bélgica, Países Bajos) o mezclar de diversas listas (Luxemburgo-panachage-).
5. Podrán establecer un umbral mínimo para la atribución de escaños; a escala nacional, ese umbral no podrá ser superior al 5 por 100 de los votos emitidos.
6. Se pueden fijar límites a los gastos de la campaña electoral de los candidatos.
7. Nadie puede votar más de una vez.
8. Las fechas de las elecciones se predeterminan en el Acta. (Mangas & Nogueras, 2006, p. 182).
En cuanto a las elecciones en el Parlamento Andino, cuando se revisa los acuerdos se observa que se está a la espera de una regulación uniforme para llevar a cabo las elecciones universales de esta institución, lo cual es fundamental como compromiso de los Estados con el desarrollo de la integración.
3. PARLAMENTO ANDINO Y SUS DIFERENCIAS CON RELACIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO
Si se plantean las diferencias que pueden presentarse entre estas instituciones estas instituciones, es necesario remitirse a los respectivos tratados constitutivos de cada una: por una parte, el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, por otra, el del acuerdo de Cartagena. Con relación al primero, traza de manera precisa el ordenamiento jurídico que marca el destino de los países miembros de la Comunidad, el segundo adolece de esta vocación ya que no plantea criterios de control jurídico ni legal, pues su desarrollo posterior se prevé a través de los distintos actos jurídicos que vienen a conformar el ordenamiento jurídico andino.
Sin embargo, una de las diferencias fundamentales entre el Parlamento Andino y el Europeo es, sin duda alguna, la competencia legislativa toda vez que el Parlamento Andino en su tratado constitutivo solo tiene una facultad propositiva: la presentación de una iniciativa legislativa de su parte no genera ningún tipo de obligación que implique la aprobación. Esto surge debido a que la competencia legislativa recae en otro de los órganos del Sistema de Integración Andino, la Comisión.
Asimismo, la organización y funcionamiento del Parlamento Europeo, además de los factores geográficos, territoriales, lingüísticos que plantean diferencias en sí mismos respecto al Parlamento Andino, supone el establecimiento de una representación global de los pueblos que lo conforman; también existen otras divergencias que inclinan a entender el proceso europeo como un ejemplo de integración más consolidada, apreciado en la composición de los partidos políticos que procuran inclinarse hacia una representación popular más allá de los límites establecidos por el grupo al que se pertenece, así como del elemento de la nacionalidad. Otro aspecto a tener en cuenta es que la sede en la que se encuentra distribuido el Parlamento Europeo está en razón de sus funciones, así, por ejemplo, en Bruselas se reúnen los grupos parlamentarios y en Luxemburgo se encuentra la Administración central.
Otro de los aspectos fundamentales a analizar, es la posibilidad de establecer algún tipo de control especialmente de carácter político por parte del Parlamento Andino hacia los demás órganos del Sistema Andino de Integración; si bien este el principal órgano del sistema resulta curioso señalar que no posee competencias de control como sí ocurre en el Parlamento Europeo que incluso tiene la posibilidad de establecer la moción de censura a la Comisión Europea. Esto posibilita que cada día se avance en considerar las propuestas elaboradas por el Parlamento Europeo y se fortalezca la aparente alianza que existe entre el Parlamento y la Comisión. De la misma manera, como afirma la profesora (Mangas, 2006, p. 188) existe un control democrático que se articula en las comisiones de investigación y participa en la designación de los miembros que componen las instituciones. Este tipo de control no se encuentra debidamente implementado en la estructura del Parlamento Andino, al que solo se le atribuye un control público para emplazar a cualquier persona que deba rendir indagatoria ante alguna de las comisiones del Parlamento; así se puede observar, se encuentra muy lejos de entenderse como órgano político por las diferencias tanto en los sujetos como en las consecuencias que tienden a diferenciar el control político del público7.
Entre las comisiones establecidas al interior de cada uno de los Parlamentos igual hay diferencias notables; ya se mencionó anteriormente que las competencias del Parlamento Andino son más reducidas en comparación con su homólogo europeo, por lo cual el andino carece entre otras de una comisión de presupuesto pues esto no se encuentra dentro de las competencias específicas de este órgano
4. ELECCIONES DIRECTAS AL PARLAMENTO ANDINO COMO PIEZA FUNDAMENTAL EN LA INTEGRACIÓN ANDINA
4.1. Composición del Parlamento Andino
A partir del Acuerdo de Cartagena se establece en su artículo 42 que las elecciones de los representantes se hacen de manera directa, pero que mientras no se suscriba el protocolo adicional se conforma por representantes de cada uno de los Congresos nacionales. Así las cosas, las elecciones al Parlamento se hacen de conformidad con los respectivos reglamentos, esto es, según la reglamentación interna de los Congresos nacionales y la establecida por el Reglamento General del Parlamento Andino. Solo hasta 1997, con el protocolo adicional, se inicia el diseño del régimen electoral que cada país miembro debe implantar para llevar a cabo el respectivo proceso. De esta manera, los representantes son en total cinco Estados miembros. A estos parlamentarios se les otorga entre otros: inmunidad diplomática, la posibilidad de ser reelegidos; igual se les establece un régimen de incompatibilidades que debe tenerse en cuenta desde el momento mismo en que sean postulados.
4.2. Funcionamiento del Parlamento Andino
Mediante la Decisión 1152 de 2006, aprobada por unanimidad el día 29 de agosto del mismo año, el Parlamento Andino aprueba y adopta el reglamento en donde desarrolla la forma en que ha de ejercer sus competencias.
En el documento en mención se establecen los principios de interpretación del mismo reglamento, que se basan en la celeridad, corrección formal de los procedimientos, reglas de mayorías para la toma de decisiones, pero también se consagra el respeto por las minorías.
Un aspecto importante a destacar del reglamento se encuentra en el artículo 4 sobre jerarquía constitucional, toda vez que el presente documento, aunque no tiene el carácter de Derecho originario, sin embargo, establece la supremacía del Acuerdo de Cartagena en caso de incompatibilidad con una norma que regule el Parlamento Andino, situación que se entendía resuelta y sin discusión desde el Acuerdo de Cartagena donde se planteaba la existencia de un Derecho Comunitario Andino.
El Parlamento Andino elige en plenaria su propio Presidente, por mayoría, para un período de dos años; este ejerce la representación legal, tiene el control interno con el poder de convocatoria, y tiene el deber de velar por la correcta aplicación de las decisiones, resoluciones y recomendaciones; es el representante a nivel interno respecto de los demás órganos del Sistema Andino de Integración y a nivel externo tiene representación por la capacidad de suscribir acuerdos internacionales con representantes de terceros países así como con organismos internacionales.
La sede del Parlamento Andino es la ciudad de Bogotá, Colombia, donde funciona la oficina central; en esta se realizan todas las sesiones ordinarias y los cambios previstos se deben notificar según lo dispuesto en el reglamento.
4.3. Representación de la voluntad popular. Elecciones directas vs. déficit democrático
Tal cual se ha planteado, el Parlamento en las integraciones debe cumplir su función como representante de la voluntad popular que es en esencia la fuente de donde proviene su legitimidad; sin embargo, esta es una de las grandes dificultades que enfrenta dicha institución, que muchas veces no se encuentra dotada de las competencias adecuadas para el ejercicio eficaz de esa representación.
Siempre que se analiza el Parlamento en las integraciones, especíricamente en el caso europeo, no puede olvidarse la crítica que se plantea en cuanto al déficit democrático que necesariamente impacta sobre la legitimidad de las decisiones comunitarias. Frente a esta discusión siempre hay dos corrientes plenamente definidas como son la integracionista y la nacionalista, esta última presente tanto en el ámbito europeo como en el andino.
Así las cosas, tratar de conciliar estas dos posiciones lo único que consigue es alejar el principio democrático. Conforme sostienen algunos autores (Martinz, 2000, p. 49-50), esto conduce a que tanto la representación como el modo de elección sean discutibles, lo que vicia la legitimidad democrática del Parlamento y cuestiona la titularidad y ejercicio de los poderes que le son atribuidos a través de los diferentes tratados constitutivos. Lo anterior, lleva sin duda, como plantea el autor, a interrogarse sobre el sujeto que representa el Parlamento Europeo (PE); la respuesta deja mayores interrogantes, incluso más que el mismo planteamiento, toda vez que si se afirma que la representación que ejerce es del pueblo europeo, ¿de qué pueblo se estaría hablando? Si se revisan los artículos del Tratado Constitutivo de las Comunidades Europeas se entiende que el sujeto político de la representación, como afirma Martínez Sospedra, es el mismo que en el caso del Parlamento nacional; por ello surgen cuatro consecuencias fundamentales: el PE como institución de naturaleza interestatal; el pueblo debe ser entendido como el de cada uno de los Estados porque no existen ciudadanos de la Comunidad (entiéndase Unión Europea); la representatividad de las delegaciones nacionales en el PE solo sería semejante a la de los Parlamentos nacionales a medida que estas sean configuradas de conformidad con parámetros rigurosamente democráticos; por último, como no representa en estricto sentido a un pueblo, sino más bien es una asamblea integrada por delegaciones representativas, es difícil atribuirle poder legislativo y poder financiero pleno en cuanto ingresos y gastos, situación que como se ha visto ha evolucionado con la competencia presupuestaria del PE.
En virtud de lo anterior, los Parlamentos tanto a nivel europeo como andino carecen de una legitimidad democrática por cuanto no está debidamente garantizada la participación ni la representación del pueblo, puesto que carece de una nacionalidad, ciudadanía común, reglas de elección, que no facilitan el contacto directo con el ciudadano y con esa voluntad popular legitimadora de este tipo de procesos. Esto se reafirma en la inexistencia de ese vínculo jurídico de pertenencia del pueblo de los Estados miembros tanto en la Unión Europea como en la Comunidad Andina.
Respecto al ordenamiento jurídico de los Estados miembros, se encuentra que a la fecha no existe ninguna limitación constitucional que dificulte la celebración de elecciones directas al Parlamento Andino. El primer país que realizó elecciones directas fue Perú, cuya consagración constitucional se encuentra recogida en el artículo 44 inc. 28 y reglamentada a través de la Ley 28360 de 2004.
Es importante destacar que en los últimos años se han presentado nuevas iniciativas constituyentes a nivel latinoamericano; es del caso señalar a Ecuador y Bolivia, que a través de estos procesos han intentado fortalecer la democracia popular, la relación Estado-sociedad civil, esta última considerada actor principal dentro de la dinámica estatal y la profundización del sistema democrático; en este marco de acción se han establecido reglas claras para fortalecer el proceso de integración en la región.
En tal sentido, Ecuador consagra a nivel constitucional, específicamente en su régimen de transición9, disposiciones relativas al proceso electoral de los parlamentarios andinos y normas sobre integración en su artículo 423, que eleva la integración a un nivel de objetivo estratégico del Estado. Igualmente sucede con la Constitución de Bolivia, pues a pesar de no haberse celebrado las elecciones prevista en el 2009, tiene establecido en su artículo 26610 la escogencia de representantes del país ante organismos supraestatales como es el Parlamento Andino. Como antecedente se puede citar la Ley no. 1997 de 1999, que aprueba y ratifica el Tratado de Constitución del Parlamento Andino y del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre elecciones directas y universales de sus representantes.
Por último, Colombia, aunque consagra a nivel constitucional normas relativas a la integración solo reglamenta las elecciones directas en el 2007 a partir de la Ley 1157, actualmente se encuentra próxima a realizar las primeras elecciones al Parlamento Andino.
A continuación se presentan los diferentes actos que se han emitido para dotar al Parlamento Andino de esa vocación integradora que ostenta en la actualidad.
De lo anterior, se infiere que el proceso de elecciones directas al Parlamento Andino carece de un proceso uniforme por parte de los Estados miembros y se está a la espera tanto de la reglamentación como de la elección en cada uno de estos; lo anterior es ineludible para darle un impulso en materia de consolidación del régimen electoral aplicable a este órgano del sistema andino.
CONCLUSIONES
Para que las elecciones directas en el Parlamento Andino se constituyan en el camino que fortalece su papel como institución promotora de la integración, es necesario que se eliminen una serie de obstáculos en su implementación. Si bien es cierto que la Comunidad Andina ha intentado dotar al Parlamento de competencias necesarias para garantizar su mismo ejercicio, es claro que no han sido suficientes para posicionarlo como institución promotora de la institución; esta posición debe trasladarse de la mera enunciación de los tratados constitutivos a su implementación efectiva de modo que llegue directamente a los sujetos de su accionar, y así a la voluntad soberana radicada en el pueblo.
Otro inconveniente es el relacionado con el sujeto de representación del Parlamento, toda vez que tanto en los tratados como en su reglamento interno se menciona que la naturaleza jurídica del Parlamento Andino es la "representación de los pueblos de la Comunidad". Siendo esta su principal función y razón de ser, no ha sido ejercida en propiedad debido a los avatares políticos que a la fecha, por ejemplo, como ocurre con su homólogo el Parlamento Europeo, no ha sido posible crear un procedimiento uniforme de carácter electoral que garantice la adecuada participación popular y la representación de los distintos partidos políticos. Por tanto, debe fijarse como objetivo fundamental del proceso electoral andino los siguientes aspectos: la democratización del proceso, el fortalecimiento de la ciudadanía, la participación ciudadana activa y el fortalecimiento democrático de las instituciones comunitarias.
En Europa no hay unificación respecto de la legislación electoral y tal como ocurre en la Comunidad Andina de Naciones la elección al Parlamento le corresponde regularla a cada uno de los Estados Miembros. Esto se ve reflejado en situaciones tales como que no hay unanimidad frente a la mayoría de edad, la disparidad en cuanto a la fecha de celebración de los comicios, la falta de coordinación respecto del sistema electoral a aplicar, que en algunos casos, como en Gran Bretaña, se utiliza el método por mayorías; y en otros países es proporcional, dado que esta última alternativa garantiza en mayor medida la representación de los distintos partidos políticos europeos; sin embargo, existe un compromiso de continuar dotando de competencias al Parlamento para evitar el déficit democrático, situación que a pesar de fluctuar en cuanto al número de competencias transferidas se ha logrado mantener en el tiempo el debate. Por otra parte, aquello que se encuentra como imperativo político en el Protocolo de Trujillo, cuales son las elecciones al Parlamento Andino, y el fruto de debates políticos como el acontecido en el 2008 que produjo la Decisión Andina sobre Cooperación Horizontal, no deben quedar en normas ineficaces; deben respaldar la apropiación de los ciudadanos del tema de la integración, la conformación de los partidos políticos andinos que garanticen la adecuada representatividad y la separación plena de los poderes al interior de la Comunidad Andina.
Hasta tanto este proceso no se vuelque a su base, que es el pueblo, este no será consciente de su papel si las instituciones responsables no se encargan de crear el sentido de pertenencia necesario para entender que se está frente a una comunidad de Estados y de personas que deben formar una voluntad política que logre ser representada. Como bien lo señala Oragao: "... No podemos olvidar que bajo regímenes democráticos, la integración, para viabilizarse políticamente, deberá ser progresivamente incorporada a los debates políticos nacionales y, en función de ello, periódicamente evaluada en comicios electorales. Solo a través de ese proceso de legitimación reiterada se puede esperar que se expanda entre las poblaciones la conciencia de las ventajas de una acción conjunta y solidaria imponiéndose sobre actuaciones aisladas y puramente defensivas. Estas ventajas, sin embargo, para ser socialmente percibidas, exigirán que los beneficios de la integración se aprecien efectivamente en términos de mejores condiciones de vida, en los diversos estratos sociales y no solo en algunos de ellos (Aragao, 1993, p. 50)
De esta manera, las elecciones directas en cada uno de los países miembros de la Comunidad se constituyen en una manifestación de la voluntad estatal para impulsar el proceso y fortalecerlo en aras de su misma democratización.
En virtud de lo anterior, garantizar y dotar de herramientas necesarias la representación popular sería posible a partir de la celebración de elecciones directas en un marco de participación de partidos de carácter andino que sirvan como paso fundamental en la construcción de una ciudadanía común. Esto es viable a la luz del Derecho interno de los Estados miembros, que a partir de las últimas reformas constitucionales han dado paso a la incorporación con rango constitucional de normas que consagran las elecciones al Parlamento Andino. Sin embargo, esto en el marco de la Comunidad Andina se ve claramente entorpecido, según ya se ha mencionado, por una serie de obstáculos; por ejemplo, no contar con un régimen electoral uniforme, pero, principalmente, por la voluntad de los gobiernos de los Estados miembros en los últimos años de tomar la agónica integración andina como un caballito de batalla que se pone en funcionamiento en contra de sus detractores políticos.
Por último, ni el sustento democrático que emana de las diferentes instituciones que son parte del Sistema Andino de Integración, ni su estructura jurídica institucional las hace a la fecha equiparables con otras formas de integración latinoamericanas: resultan insuficientes al momento de enfrentarse con la volubilidad de las políticas gubernamentales propias de cada Estado, así como de la voluntad de cada mandatario, que dista mucho de la voluntad popular.
1 Tratado de la Comunidad Económica Europea (CEE), Tratado de la Comunidad Energía Atómica (CEEA), Tratado de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA).
2 Cfr. (SAI) surgió en 1996, como el conjunto de órganos e instituciones de la Comunidad Andina que tiene como finalidad permitir una coordinación efectiva entre sí para profundizar la integración subregional andina, promover su proyección externa y robustecer las acciones relacionadas con el proceso de integración. En: http://www.comunidadandina.org/sai/que.html.
3 Artículo 2 del Instrumento de creación.
4 Artículo 2 "La Comisión está conformada por: Un representante plenipotenciario de cada uno de los Gobiernos de los Países Miembros, uno de los cuales la presidirá; En el caso de reuniones de Comisión en modalidad ampliada, el Ministro o Secretario de Estado del área respectiva de cada uno de los Países Miembros."
5 Convención de Viena de 1969, articulo 2.1. c) "se entiende por "plenos poderes" un documento que emana de la autoridad competente de un Estado y por el que se designa a una o varias personas para representar al Estado en la negociación, la adopción o la autenticación del texto de un tratado, para expresar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, o para ejecutar cualquier otro acto con respecto a un tratado;...".
6 Decisión 409 de 1997 Artículo 3: "Corresponde a la Secretaría General de la Comunidad Andina: a) Velar por la aplicación de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina; b) formular Propuestas de Decisión al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la Comisión y presentar iniciativas y sugerencias a la Reunión Ampliada del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores; c) Prestar apoyo técnico a los demás órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración y efectuar los estudios técnicos y las coordinaciones que éstos le encomienden para el buen desarrollo de la integración y que a su juicio sean pertinentes; d) Evaluar e informar anualmente al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la Comisión sobre los resultados de la aplicación del Acuerdo de Cartagena y el logro de sus objetivos, prestando especial atención al cumplimiento del principio de distribución equitativa de los beneficios de la integración, y proponer las medidas correctivas pertinentes; e) Elaborar su programa anual de labores, en concordancia con el Proyecto de Presupuesto; f) Administrar y aplicar los tratamientos especiales en favor de Bolivia y Ecuador, de conformidad con lo establecido en el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina; g) Administrar la aplicación del Arancel Externo Común; h) Mantener vínculos permanentes de trabajo con los Países Miembros, coordinando con el organismo nacional de integración que cada país señale para tal efecto; i) Promover reuniones periódicas de los organismos nacionales encargados de la formulación o ejecución de la política económica y de los que tengan a su cargo la planificación; j) Mantener relaciones y vínculos de trabajo con los órganos ejecutivos de las demás organizaciones regionales de integración y cooperación, así como con organismos internacionales u otras entidades; k) Dar apoyo técnico a la Secretaría Pro-Témpore del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores; y actuar como Secretaría de las reuniones que en forma ampliada realice este último, al igual que de las de la Comisión, de sus respectivas reuniones ampliadas, de los Consejos, Instituciones Consultivas, Comités y de la Reunión de Representantes de las instituciones que conforman el Sistema Andino de Integración, llevando las actas de dichas reuniones; l) Participar con derecho a voz en las sesiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, de la Comisión, y de sus respectivas reuniones ampliadas, salvo las de carácter privado, y asistir a todas las reuniones de estos órganos donde se discutan y adopten Decisiones; m) Mantener y administrar el patrimonio y acervo documental de la Comunidad Andina, siendo depositaria de las actas de las reuniones y demás documentos de los órganos del Sistema Andino de Integración; n) Editar la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena; o) Atender los encargos del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisión; y, p) Ejercer las demás atribuciones que le confiere el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, así como aquellas que le encomienden o confieran los órganos decisorios del Acuerdo.
7 Entiéndase por sujetos en el caso del político las instituciones en el público, las personas naturales o jurídicas; las consecuencias en lo político la moción de censura y en el público si cabe la posibilidad el inicio de un proceso por incumplimiento.
8 Artículo 44.: "- Son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación.
Asimismo, es deber del Estado establecer y ejecutar la política de fronteras y promover la integración, particularmente latinoamericana, así como el desarrollo y la cohesión de las zonas fronterizas, en concordancia con la política exterior." Constitución Peruana.
9 Art. 5.- (Forma de votación):" Los electores escogerán los candidatos de su preferencia así: 1. En las papeletas de Presidente y Vicepresidente, Parlamentarios Andinos, Prefectos y Vice-prefectos y Alcaldes marcando en el casillero de la lista;...".
10 Artículo 266: "Las representantes y los representantes de Bolivia ante organismos parlamentarios supraestatales emergentes de los procesos de integración se elegirán mediante sufragio universal". Constitución Boliviana de 2009.
Referencias
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